从1984年我国设立第一批国家级经济技术开发区开始，随着改革开放的步伐，开发区从沿海走到内地，从无到有、从弱到强，成为我国经济发展重要的引擎、对外开放主要的载体、产业集聚重要的平台。在国内外错综复杂的经济环境下，我国经济发展进入传统产业转型升级的新常态，经开区的外部环境发生了深刻变化，面临着产业特色不强、空间布局不优以及体制优势弱化等问题，应主动适应发展新常态，积极应对资源环境及可持续发展新挑战，推进供给侧结构性改革，破解体制机制障碍和要素制约。

国家级经开区创建空间分布

国家级经开区一般由省市商务部门向国家商务部申请，最终由国务院批准创建，因此国家级经开区的空间分布受国家政策因素影响。到目前为止，我国共有230家国家级经开区。从空间分布来看，尽管受产业从东部地区向中西部地区转移的政策影响，国家级经开区依然呈现出东密西疏、沿江和沿海分布的特征。

图一 国家级经开区创建空间分布特征

政策对国家级经开区空间分布的影响

从1984-2021年全国国家级经开区创建情况来看，国家级经开区创建的时间分布波动性较大，在1995-1999、2003-2008、2016-2020年这几个时间段都停止过。1984年第一批创建了10家国家级经开区，之后到2009年共创建了56家，2010-2013年全国经开区扎堆申报，仅2010年一年就有60家国家级经开区批准设立，全国国家级经开区数量大幅提升。

备注：包含2013和2011年成立的、现在已经退出的。

图二 1984-2021年全国国家级经开区创建情况

国家级经开区的批准设立是我国对外开放的重大战略，是随着国家重大部署和政策变化而变化的。国家级经开区在不同时期的功能和定位也并不相同。受到国家对国家级经开区优惠政策的影响，各城市抓住创建国家级经开区的契机，改善区域经济发展，带动当地产业转型升级。

01   1984-1989年探索阶段

1984年4月，为吸收外资、引进国外先进技术、加大对外开放，国务院在上海、天津、广州、大连、秦皇岛、青岛、烟台、南通、连云港、宁波、温州、福州、湛江、北海等首批14个沿海开放城市批准设立国家级经开区。但实际上，1984年在14个沿海开放城市中只批准设立了10家国家级经开区，福州在1985年成立了1家国家级经开区，上海1986年批准设立了2家国家级经开区、1988年批准设立了1家国家级经开区，作为经济特区的厦门在1989年设立了厦门海沧台商投资区，共同形成了首批的15家国家级经开区。而作为第一批14个沿海开放城市的温州一直到1992年才赶上成立国家级经开区，北海更是在2021年才跻身“国家队”，成立北海第一家国家级经开区。

政策背景：《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》（国发〔1984〕161号）。

国家通过给与第一批国家级经开区内外资企业以减征、免征企业所得税，依靠沿海港口城市的地理位置优势，吸引集聚了最早一批外资，利用外资打破了落后的制造业生产。

02    1992-1994年稳步推进阶段

1992年邓小平南巡后，有一大批沿江、沿边以及内陆的省会城市先后开放，1992-1994年，国家级经开区迎来设立的第二个小高潮，共批准设立了21家国家级经开区。国家级经开区也随之向东北和中西部地区拓展，这一阶段国家将经开区作为所在城市的重要经济增长点，扩大对外开放。

政策背景：《财政部关于沿海开放城市经济技术开发区新增财政收入继续留用的通知》（财地字〔1994〕177号）。

1984-1994年国家级经开区开发建设10年，利用新增财政收入留用的政策，开发区筹集了大量的建设资金，重点提升了开发区内基础设施建设。1994年，全国统一实行“分税制”财政体制的改革，开发区的财政收支纳入所在省(市)财政收支范围，1994、1995年两年，14个沿海开放城市的国家级经开区新增财政收入继续留用作为过渡，之后收入返还的政策到期，开始与国家实行完全的分税制。也就是说在1992-1994年间新设立的国家级经开区，并没有享受到税收返还政策的红利，但作为非沿海港口城市通过兴建国家级经开区，抓住了更多发展机遇，这一时期的北京经济技术开发区、沈阳经济技术开发区、苏州工业园区、昆山经济技术开发区、杭州经济技术开发区、武汉经济技术开发区、重庆经济技术开发区等经开区发展迅猛，甚至赶超最早一批设立的国家级经开区。

03  2000-2002年中西部大开发阶段

1995-1999年期间，商务部没有再新批国家级经开区，直到1999年中共十五届四中全会明确提出，国家实施西部大开发战略。以此为契机，为了促进中西部地区经济增长，2000年中西部各省会城市共创建了11家国家级经开区，成为带动当地区域经济发展的重要载体，到2002年全国国家级经开区达到54家。

政策背景：《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号）。

为扩大实到外资，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税。扩大外商投资渠道，引导东部沿海外资企业向中西部转移。中西部省会城市设立国家级经开区，集中在区域内引进外资。

04  2003-2008年高质量发展整顿阶段

以2002年十六大召开为标志，中国的经济发展和改革开放进入新的阶段。为提高开发区的发展质量，国家调整了对开发区科学发展阶段的指导，提出了“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进园区向多功能综合性产业区转变”的“三为主，一致力”的发展方针，以期在推进经济发展方式转型中发挥更大作用。

政策背景：《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》、《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》等。

2003年，国务院开始对全国各类开发区进行清理整顿，对治理整顿土地市场秩序做出了一系列部署，取得了重要成果。各地停止审批设立新的开发区并禁止已建开发区的扩张。2004 年，国家对各类违规设立的开发区加大清理整改力度，核减开发区规划用地面积2.49万平方千米，占原有规划面积的65%。我们可以看到2003-2008这一时期并未有新创建的国家级经开区。

05   2008-2015年拉动经济爆发增长阶段

2008年爆发了全球金融危机，我国面临的国际国内形势发生重大变化，开始了新一轮的“开发区升级热”，这个阶段大量的省级经开区升级为国家级经开区，在应对金融危机、发展区域经济等方面发挥了重要作用。2010年这一年就批准设立了60家，超过1984-2009年的合计数量，之后三年我国国家级经开区数量呈现爆发式增长。这一时期大批新设立的国家级经开区对我国经济在金融危机下增速下滑有着积极影响，但是随着国家级经开区数量的大幅增加，加之产业结构和产业发展已经站到一个更高的水平上，对国家级经开区的发展提出了更高的要求，注重结构调整和优化升级，引进技术和开放创新，质量和效益并重，更加合理利用土地资源。

◾政策背景：《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》（国办发〔2005〕15号）。

国家级经济技术开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。

◾政策背景：《商务部关于下放外商投资审批权限有关问题的通知》（商资发〔2010〕209号）。

规定《外商投资产业指导目录》鼓励类、允许类总投资3亿美元和限制类总投资5000万美元以下的外商投资企业的设立及其变更事项，可以由国家级经济技术开发区负责审批和管理。

◾政策背景：《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（国发〔2010〕28号）。

对中西部地区符合条件的国家级经济技术开发区和高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息。

◾政策背景：《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（国发〔2010〕9号）。

规范和促进开发区发展，发挥开发区在体制创新、科技引领、产业集聚、土地集约方面的载体和平台作用。支持符合条件的省级开发区升级，支持具备条件的国家级、省级开发区扩区和调整区位，制定加快边境经济合作区建设的支持政策措施。

◾政策背景：《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号）。

支持经济综合实力强、产业特色明显、发展质量高等符合条件的省级开发区按程序升级为国家级经开区。对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，逐步做到既有升级也有退出的动态管理。

06  2021-至今动态管理实施阶段

2016年起很长一段时间内商务部暂停了全国省级开发区升级国家级经开区的审批工作，一直到2021年，商务部对综合发展水平考核评价办法（2016年版）进行修订，同时，批准设立了13家开发区升级为国家级经开区。

目前，国家级经开区数量达到230家，2022年度贡献了全国四分之一的实到外资和进出口总额，占到经济总量的十分之一。现阶段，国家级经开区受土地、资源、能源、环境约束明显，产业向更高水平发展过程中的一些深层次矛盾变得更为突出，以大批量批准设立国家级经开区拉动经济发展的方式效用逐渐减弱。新时代下，国家对国家级经开区采取更加严格的考核并实施动态管理，对升级国家级经开区的态度更为谨慎。只有对所在城市的经济发展具有明显改善和带动作用、缩小区域之间发展不平衡的开发区，才能进入到“国家队伍”。

政策背景：《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法（2021年版）》（商资发〔2021〕188号）。

“对申请升级为国家级经开区的省级开发区，适用国家级经开区考核评价指标体系。省级人民政府按照考核评价指标，组织对辖区内省级开发区考核，在排名靠前的省级开发区中，选择经济基础好、增长潜力大、发展规划完备的，向国务院报送升级请示。商务部按照党中央、国务院决策部署，依据考核评价办法，对各省择优推荐的省级开发区组织全国集中考核排名。根据相关工作要求和排名结果，提出升级建议名单，征求相关部门意见，由商务部会同有关部门启动升级办理程序。”

总结

每一阶段国家级经开区的创建都离不开国家推动经济发展的需要，以创建国家级经开区缩小区域发展不平衡，提升所在区域的经济总量，带动就业和人民生活水平的提高，加快对外开放的进程，最终推动我国经济的高水平发展。

在新时代下，随着全国各城市经济总量稳步提升，依然具备创建更多国家级经开区的容量，同时更多的省级、市级开发区已经具有国家级经开区同等实力，但在政府政策导向和招引外资企业的过程中会错失机会，难以进一步发挥产业集聚优势，升级为国家级经开区成为促进开发区发展开放型经济、进行组织机构改革和对标全国经开区补短板的重要动力。